[关键词] 市政债券；债券市场；发行构想
在发达国家，市政债券早已成为地方政府建设基础设施以及实现某些政策目标的重要融资工具。在我国，法律规定地方政府不能负债，但是加速推进城市化的客观要求，以及事权与财权分配的不协调，导致地方政府普遍负债。尽管地方政府在市政建设领域的适当负债有其合理性，但是过度负债已累积了风险。在推进城市化与控制政府负债风险的双重压力下，我国有必要借鉴发达国家的经验，尽快建立和发展符合国情的市政债券市场，并以此为契机规范市政建设投融资体制，完善地方政府负债模式，彻底打通地方政府融资的瓶颈。
一、市政债券及市政债券市场
（一）市政债券的概念及分类
市政债券（municipalbonds）又称为地方债券，是一项传统的融资方式。它以政府的信用作为担保，由地方政府或其授权代理机构发行。发行市政债券所募集的资金主要用于城市或地方基础设施建设，有时也用于弥补市政当局的费用支出和税收收入之间的季节性或暂时性失衡。
美国市政债券大致分为一般责任债券（GeneralObligationBonds）和收入债券（RevenueBonds）两大类。一般责任债券并不与特定项目相联系，其还本付息得到发行政府的信誉和税收支持。收入债券与特定项目相联系，其还本付息来自投资项目的收费。收入债券还可分为各种项目的类型，这些不同类型的债券通过法律的形式固定其专用性。
（二）市政债券市场的发展及现状
在西方发达国家，市政债券是一种成熟的融资工具，已有100多年的历史，欧美等国家城市基础设施建设及其融资的成功，很大程度上依赖于发达的市政债券市场。目前，美国、德国、日本等发达国家已经形成了成熟和完善的市政债券市场，市政债券与国债、企业债券、股票、投资基金等共同构筑了完整统一的证券市场。近年来，越来越多的发展中国家也开始采用市政债券为地方政府融资。
（三）外国发展市政债券市场的经验
发达国家市政债券市场发展与城市化同步，市政债券市场大发展时期也是城市化加速时期。信用评级制度、信息披露制度和私人债券保险制度是减少地方政府债券市场违约风险的重要机制。免税是市政债券市场成功的最重要的因素之一。从发展中国家看，地方政府信用体系建设十分重要，并与城市化、中央政府和地方政府分权以及减少财政赤字密切相关，发展地方政府债券市场是满足地方政府巨大融资需求的方法之一。
二、我国发展市政债券市场的背景和形势
（一）地方政府负债缺乏法律依据
1994年通过的《预算法》规定：“地方各级预算按照量入为出、收入平衡的原则编制，不列赤字”：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。1996年发布的《贷款通则》规定：“借款人应当是工商行政管理机关（或主管机关）核准登记的企（事）业法人、其他经济组织、个体工商户或具有中华人民共和国国籍的具有完全民事行为能力的自然人”。可见，地方政府非但不能发行债券，而且不能直接向银行借贷。
地方政府指定一个代理人公司举债，由地方财政提供担保的做法同样缺乏法律依据。1995年通过的《担保法》规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”根据这条规定，对向国内债权人举借的债务，国家行政机关不能提供担保。
（二）加速推进城市化增加了市政建设融资的压力
长期以来，我国的城市化水平相对较低，2003年为40%左右，低于发达国家70%的水平，比同等经济发展水平国家低约10个百分点，比同等工业化水平国家低约20个百分点。
加速推进城市化的客观需要，以及城市化水平较低的现实，为市政建设创造了广阔空间，同时向地方政府提出了大规模融资的难题。据国研中心测算，每增加一个城市人口需投资9万元。过去20多年里，城市人口由2亿增至近5亿，需投入的资金高达27万亿元。如按照城市化水平每年提高1.5个百分点计算，20年后将达到70%，人口将达到14亿，所需静态投资为45万亿。如此巨额的投资需求，靠财政或信贷融资都是远远不够的。
（三）地方政府负债有其合理性
事实上地方政府负债由来已久，在基础设施、特别是城市基础设施建设中适当负债，具有一定的合理性。近年来，地方政府在市政建设上的事权不断扩大，然而财权未得到有效的分配和使用。《预算法》规定地方财政不得列赤字，这种谨慎财政的思想强化了对地方财政的约束，导致财权与事权不协调，为缓解有限的财力与高额的城建投资需求的矛盾，地方政府只能通过多种渠道筹措资金，打通资金瓶颈。在适当负债的前提下，地方政府搞市政建设至少有三点好处，一是经营性或收费型的项目本身对GDP和财政收入有贡献；二是可以带动与市政建设在一个链条上的其他产业的发展；三是通过改善城市的硬环境进一步增强招商引资力度。总之，政府适当负债搞市政建设能够促进地方经济发展步入良性循环轨道。
（四）地方政府过度负债累积了风险
到2003年末，地方政府的各类债务超过了10000亿元，其中涉及基础设施建设的近7000亿元，地方政府出面担保或提供变相担保向银行贷款2000多亿元。地方政府过度负债的风险及危害主要表现为：一是负债形成的投资可能降低社会投资效率和经济增长质量，加深经济发展的结构性矛盾。二是债务约束软化，使社会信用环境恶化。地方欠债损害政府的公信力，产生扭曲的市场信号，从而动摇投资与消费信心。三是居高不下的地方债务累积了金融风险。地方金融机构在政府的行政干预下，借款垫付地方债务，将债务风险转为金融风险。四是债务问题成为社会稳定的隐患。财力不足、无力举债的政府向社会强行摊派或收费。个别政府部门为还债疲于应付资金的筹措，从而影响了正常工作及公众形象。
三、我国发展市政债券市场的现实意义
市政债券在市政建设融资中具有广泛的应用前景，对于促进地方经济发展，调整国家债务结构，推行债务品种多样化和地方化，集中体现城市政府功能，集中市政建设的融资需求，降低融资成本等方面具有重要作用，其现实意义，至少表现在以下几个方面：
（一）发展市政债券市场，有利于充分利用闲置资源更好地带动投资的增长
当前，外部需求的放缓对我国扩大内需提出了更高的要求。但是，国债只占全社会投资的5%，进一步扩大的潜力十分有限。在这种宏观经济背景下发展市政债券市场，能够将更多的社会资金引入公共部门，促进闲置资源的利用，带动其他类型投资的增长，从而有利于扩大内需。
（二）发展市政债券市场，有利于促进社会融资结构的合理化
在当前的金融体系中，专门服务于公共部门和公共项目的大规模、长期性、低成本资金需求的融资渠道实际上并不存在。这些资金需求要么依靠财政直接投资，从而增加财政负担；要么向银行借款，从而增加银行的资金压力，降低银行资金的流动性，影响银行的资产质量和收益水平。如果把市政债券做为一个新渠道，能够逐步改善目前的社会融资结构，减少社会资金错配所产生的金融风险。
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