四、存在的问题
　　1）应将后期扶持纳入整个工程概算和经济评价当中，既然国家采取的水库移民方针是前期补偿、补助与后期生产扶持相结合的办法，那么，后期扶持资金不应与工程建设资金完全分离，应与前期淹没处理补偿资金一样，全额计人工程总概算，参与工程经济评价，这有助于正确评价一个工程的综合效益。
　　国家对后期扶持的规划工作十分重视，四部委文件明确规定，在水利建设项目开工以前，后期扶持要与征地补偿和移民安置统一规划、落实措施，否则不能开工。但截止到目前，水库移民后期规划设计工作还没有专门性的技术规范。国家有关部门应根据国家有关的政策法规，尽快研究、制定和出台相应技术规范，以指导和规范水库移民后期扶持的规划设计工作。
　　2）对安置区及其他项目受影响区群体也同样需要加以扶持。现阶段我国水库移民后期政策，未对移民之外的其他受项目不利影响群体的后期扶持做出明确规定。众所周知，一个水利枢纽工程的建设，影响的不仅仅是库区的移民，其他如安置区的群众也同样会受到项目的不利影响，仅仅在方式和程度有所差别。实际工程资料表明，工程项目对这些群体造成的影响，有的还是相当严重的，尤其在收入恢复方面。我国与国际开发协会签订的小浪底移民项目《开发信贷协定》明确规定：“借款人（通过水利部）应在2000年12月31日以前建立并保持库区扶持基金，其数量应满足以向项目中的移民，或因项目而使收入受不利影响的人，和无力取得或维持他们项目前收入水平的人，提供最小限度的收入”。这表明，根据国际惯例和实际需要，其他因项目而使收入受到不利影响的人在后期扶持方面同移民具有同样的地位。这一问题应该得到重视，并应在国家有关的法规和条例中得到明确的体现。
　　3）有关移民后期扶持项目目标，现有政策仅做了原则性的规定，这对规范实施工作是不利的。比如，后期生产扶持应到何时、何种程度为止，是以不降低移民原有生活水平并逐步有所改善为最终目标，还是以扶持5～10年为限。如何准确界定、量化和评估移民原、现有生活水平等问题。建议国家有关部门有必要就此组织专题研究和论证，尽快制定出相应的规范和办法，尽快研究制定以社会效益为主的工程的后期扶持资金筹措办法，如小浪底工程，以防洪、供水和灌溉为主，它能产生巨大的社会效益，但发电量很小。根据国家现有政策和办法，从工程直接经济效益中提取的后期扶持基金，满足不了移民后期扶持的资金需求。这一问题，“四部委文件”虽然已注意到，并指出将另行研究制定办法，但至目前仍是一个政策空白，它已经影响到一些项目的运作。小浪底库区一期移民工程已于1997年完成搬迁，但后期扶持资金缺口问题至今仍未能得到有效落实，它已经影响到小浪底移民后期生产扶持工作的顺利开展。
　　五、具体实践及思考
　　应该对搬迁后的水库移民进行必要的后期扶持，这已是我们大家的共识。并且，我国现有水库移民后期扶持政策也比较适合我国现阶段基本国情和工程实际。因此，在水库移民搬迁安置过程中，后期扶持对移民生产生活水平的逐步恢复和提高起着十分重要的作用。但在具体的工作中，为更好地做好水库移民的后期扶持工作，有几个问题应该得到重视。
　　1.加强前期生产补偿资金的计划管理是做好后期扶持的基础
　　现阶段，虽然我国水库移民补偿标准较低，但，国家已越来越重视这一问题，并尽可能对移民做出合理的经济补偿，这一趋势已在相关法律条例中得到体现。并且，在建水利工程移民补偿标准都较以前有了很大的提高。如小浪底水库移民工程，水库淹没实物指标，从房窑到附属物、从主房到鸡舍、从土地到零星树木，都逐一进行调查和补偿。所有实物补偿单价都经规划设计人员详细的分析论证后确定。更重要的是，小浪底整个移民生产安置发展规划努力贯彻“使移民达到或超过原有生活水平”的原则。设计人员在做生产安置规划时，反复进行生产安置规划投资平衡，当移民生产补偿资金（主要包括土地补偿补助费、水利设施补偿费、村办企业补偿费和集体农副业补偿费）满足不了规划所需的生产安置资金时，设计人员就在国家法规允许的范围内调整土地补偿补助倍数，直至生产补偿费用满足生产规划投资。而且，国家最终批复的小浪底土地补偿补助倍数普遍高于规划上报倍数。因而，在后期生产扶持开始以前，小浪底水库移民生产恢复和开发已有了较充裕的资金。
　　以小浪底水库库区二、三期移民生产措施规划投资和补偿费用为例：规划生产开发投资为119580万元（其中不到50％直接用于征地），其中河南省为69922万元，山西省为49658万元；相应的补偿补助费用为143674万元，其中河南省为92931万元，山西省为50743万元。相对于规划投资，补偿费用剩余额为24094万元，其中河南省剩余23010万元，山西省剩余1085万元（以上投资数均为小浪底库区二、三期规划概算上报数）。这些数字可以清楚地说明：小浪底移民项目，在后期扶持开始前，国家就已经投入了相当的资金去恢复和提高搬迁后移民的生产、生活水平。因此，小浪底移民生产、生活水平是否能够得到恢复和发展，取决于整个移民生产安置规划的顺利实施和高质量地完成，后期扶持只是移民生产开发规划及其实施效果的一种保障、补充和完善。用好移民生产安置补偿资金，加强生产补偿资金的管理，是整个小浪底移民项目成功实施的关键，也是后期扶持的前提条件和工作基础。这在小浪底项目中既有成功的经验，也有教训。根据小浪底库区一期移民安置验收报告，移民新村及专项建设超标（其中新村建设实施投资占规划数的144％），出现投资差额，挤占生产等费用，生产措施及二、三产业项目普遍存在着落实不够理想的问题，给移民搬迁后的生产、生活带来不利影响；在二、三期移民实施中，小浪底已着手清理和规范生产补偿资金的使用，并拟对生产资金的下达、使用及开发项目的选定和实施制定一系列的管理办法和制度。现在，小浪底库区二、三期移民生产开发正按规划计划开展，这为后期扶持工作打下了良好的基础。
　　2.后期扶持的指导思想和态度要正确
　　由于历史的原因，水库移民习惯性地对后期扶持存在过大的依赖性，认为国家的后期扶持是自己搬迁后生活水平能够恢复的惟一途径。人们在实施小浪底移民项目中就或多或少地存在这种思想。应该指出，这种错误思想的后果是相当严重的。如前所述，现阶段，在水库移民安置过程中，如果弃前期生产安置和开发于不顾，却对后期扶持抱有过大的期望是完全没有理由也不切合实际的，这必然造成工作的极大被动。因此，各级移民实施机构及每个移民对后期扶持都应抱有合理的预期和正确的态度。
　　3.后期扶持规划要科学合理
　　规划是实施的灵魂，要想做好后期扶持工作，首先就要有一个科学合理的规划。由于后期扶持工作的特殊性，水库移民后期扶持规划应分两个阶段进行。第一阶段是移民项目的规划阶段，在这一阶段，对后期扶持应有一个宏观的指导性规划，主要是资金筹措和措施落实。第二阶段，根据国家批准的宏观规划，针对移民搬迁安置实施情况，分村、组做出详细具体的实施规划设计。后期扶持的规划设计要实事求是，因地制宜。
　　4.移民后期扶持资金要正确使用
　　对于后期生产扶持资金，要注意坚持有偿使用为主、无偿和有偿使用相结合的办法，要避免以往那种“等、靠、要、分、了”的现象，要变简单的“输血”为“造血”，走开发性移民的道路，努力实现后期扶持工作及后期扶持资金的良性循环。
　　5.要注重移民生产技能的培训
　　以小浪底工程为例，小浪底水库移民安置前土地资源比较丰富，但由于文化素质较低及受传统的耕种方式影响，移民耕种多为粗放经营，广种薄收，土地产出率较低，文化素质已成为农村经济发展的制约因素，水库淹没后，移民迁出库区，原有生产体系被破坏，需要在安置区构建新的生产体系，重新调整产业结构，根据小浪底移民安置规划，移民的耕种经营方式和产业结构将产生很大的变化，这就需要移民在科学技术水平方面有一个较大的提高，部分移民还要掌握新的生产技能。因此，在后期生产扶持工作中，应在其前期生产开发的基础上进一步加强对移民、移民干部、移民领头人的培训。提高他们自身素质和技能，这应该是现阶段我国水库移民后期生产扶持工作中非常重要的一项内容。转贴于 中国论文下载中心 http://www.studa.net

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