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Steep Land Conversion Program ：
Cost-effectiveness，Structural Effect and Economic Sustainability
Abstract The efficiency ，effectiveness and sustainability of China ‘s massiveSloping Land Conversion （to forests）Program （SLCP）have been focus of attentionworldwide.Using data from a 2003rural household survey in three of the pilot provinces（Shanxi，Gansu and Sichuan ），we carried out analyses of cost effectiveness andeconomic sustainability of the program.Our analyses demonstrated that the targetingof the program was reasonably well but cost effectiveness was less than satisfactory（large room for cost saving）。We used difference-in-difference method to evaluateimpact of SLCP on rural household income and found neither general income increasenor income structure improvement.These findings raise concerns over economic sustainabilityof the program.
注释:
[1]在此之前，规模最大的类似工程当属美国的保护性休耕地计划。该计划于1985年正式启动，截止到2000年，其休耕地的规模达到了1356万公顷，占美国可耕地总面积的十分之一。
[2]我们的农户调查发现，在退耕还林的实施过程中，绝大多数农民（约占79%）反映虽然政府作过有关的动员工作，但却没有向他们征求有关工程实施方案方面的意见。调查还发现，在树种的选择、退耕面积的大小和退耕地块的选择方面，多数农民认为他们没有自主选择权。这进一步反映了虽然大多数农民欢迎退耕工程，但在工程实施过程中他们的决策参与程度是有限的。
[3]根据一些学者的计算（Uchita et al，2003；Heimlich et al 2003），即使从全世界范围来看，我国退耕还林工程给予退耕农户的补贴水平也相当高，而且在绝大多数情况下超过了被退耕土地的机会成本。一个可比较的例子是美国的保护地工程（CRP ），补贴水平为每公顷116美元，而我国在黄河流域和长江流域的补贴水平是其2.5倍和3.6倍。因此，如果政府及时发放了所承诺的补贴，绝大多数被政府要求退耕的农户还是愿意参与的。
[4]我们对试点三省和更多地区进行的实地调查也发现：虽然所到地方没有出现内江县那种全部克扣的严重情况，但政策兑现过程中地方政府对农民补助有所克扣的情况十分普遍，且主要发生在每亩20元现金补助上。粮食补助兑现的情况好于现金发放的情况。但即使在粮食兑现过程中，也存在以下现象：1）在各地开始逐渐用成品粮代替原粮后，农民抱怨政府所采用的成品粮与原粮之间的折算比例过低；2）地方粮食部门根据粮食的相对价格的变化调整粮食构成，从而使补助粮成本降低；3）有粮食折成现金发放的情况，但价格随行就市，远低于国家预算所使用的粮食价格。总而言之，在粮食补助发放过程中，地方粮食部门将政策行为转化成经营行为，创造了一定的留利空间。在现金兑现过程中，克扣比较普遍，形式也比较多样。主要理由按照发生频率排队分别为抵缴农民欠税，村级领导组织退耕所需工作经费，村级集体组织种苗所需运费，退耕后的林木管护费等等。在陕西省，抵缴欠税最为普遍，还有村级领导参与退耕的活动经费、退耕登记造册费、种苗费等形式。
[5]考虑到部门上报数字可能缺乏可靠性，我们的成活率数据来自农户调查。在被调查的18个乡中，三次检查期间的成活率状况差异非常大。陕西省延川县的成活率很高，且呈逐渐升高的趋势。但其余各县成活率普遍低于国家初始规定的85%，而且，在这几年里成活率没有上升，多数县反而逐渐下降。而且这还是补植以后的情况：据农民反映，补植以前，成活率在40%以下的情形十分普遍。退耕还林出现的成活率低下和年年检查，年年补植的情况，带来很多问题。首先，这标志着退耕还林绩效正在大打折扣。第二，由于需要连续补植，每亩50元的种苗费已经开始不足。地方政府一方面呼吁增加财政投入，一方面开始在农民的补助粮食和现金上找出路，增添了克扣农民补助的理由。实际上，在退耕还林伊始，大多地方政府重点抓住种苗供给这一环节，因为如果成活率很高而无须补植，那么地方政府则可从种苗费经营环节获取赢余。（如在宁夏同心县种植的沙棘，每亩的平均成本不足15元）。但是，由于西部干旱，植被恢复的条件十分恶劣，加上种苗质量低下，无法保证较高的成活率，补植成了完成检查验收指标的必要手段，这无疑加大了成本。三年以后，种苗经费开始入不敷出。
[6]实际上，在2003年下半年全国粮食供需情况出现较大变化、价格出现迅速上涨后，政府部门和学术界就出现一些将粮食补贴改为现金补贴的提法，理由是粮食价格具有波动性，而退耕还林是一个至少在中期内政府需要持续补贴的工程，政府若一直补贴粮食，将给财政带来较大的风险。但如果改变补贴模式，在粮食价格上涨的情况下，很容易被退耕参与农民理解为政府违背承诺，一旦现金补贴不足，就有可能造成复垦。而由于是政府先违背承诺，政府将无充分理由要求农民尊重合同。更进一步而言，退耕还林作为一项粮食过剩时期开始、并迅速扩张的工程，在减少粮食产量并消耗粮食库存的同时就孕育了推动粮食价格上升的种子。在1998，1999年粮食丰产后，由于国家粮食购销政策出现的问题和粮食价格低迷，加上包括退耕还林在内的结构调整，2000-2003年粮食连年减产，而退耕还林在经过连续几年大规模扩张后，2003年国家需要向农户补贴土地面积已经超过1亿亩，需要发放的粮食补贴数额达到1200-1300万吨，这至少构成了2003年粮食价格上涨的一个不可忽视的因素。在这样的背景下，2004年中央决定新增退耕面积陡然降低到1000万亩，有其必然性。
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